Срочные новости
Сессия Совета управляющих МАГАТЭ по пункту повестки дня «Проверка и мониторинг в Исламской Республике Иран в свете резолюции 2231 (2015) Совета Безопа...
3:50 Пятница 23 августа 2019
Постоянное представительство Российской Федерации при международных организациях в Вене
Выступление С.В. Степашина на 22-м Симпозиуме ИНТОСАИ-ООН на тему «Своевременность аудита. Анализ и выработка рекомендаций как факторы эффективности деятельности ВОФК», Вена, 5 марта 2013 года

Уважаемые коллеги!

 

Прежде всего, я хотел бы присоединиться к предыдущим выступающим и выразить благодарность нашим гостеприимным хозяевам за традиционно хорошую организацию данного мероприятия. 

Когда мы говорим об эффективности работы высших органов финансового контроля, важно понимать, что она не сводится лишь к выявлению разного рода нарушений. Контроль – это не самоцель, а средство для повышения эффективности всей системы государственного управления, использования находящихся под управлением государства общенациональных ресурсов, и в целом социально-экономического развития наших стран.

Для решения этих задач огромное значение имеет не только качество проведения аудита, но и его своевременность. Чем раньше будут выявлены те или иные отклонения, тем быстрее могут быть приняты меры для исправления ситуации, тем легче и с меньшими потерями можно вернуться на оптимальную траекторию развития.

Мы в Счетной палате Российской Федерации давно пришли к пониманию важности этой стороны нашей деятельности и уделяем ей большое внимание. И я благодарен организаторам симпозиума ИНТОСАИ-ООН за возможность рассказать об опыте нашей работы по этому направлению.

В любой сложной системе неизбежно возникают разного рода ошибки и отклонения от намеченного курса. Никакое самое совершенное планирование и прогнозирование не может учесть всех обстоятельств и осложнений, возможных в будущем. Тем более это относится к экономике, где помимо всего прочего действует сложнейшая система личных и групповых интересов, которые порой прямо расходятся с общенациональными целями и задачами.

Накопление возникающих отклонений может привести всю систему совершенно не туда, куда предполагалось, а то и вообще вызвать системный кризис. Правильно организованный контроль должен своевременно, как можно раньше, выявлять расхождения с намеченным курсом и их причины, анализировать их и давать рекомендации по внесению необходимых корректив.

Контроль выявляет эффективные и неэффективные звенья, решения, направления деятельности и использования ресурсов. Причем надо подчеркнуть, что здесь вопрос не только в том, чтобы обнаружить и пресечь факты неэффективности. Не менее важно выявить и поддержать полезные элементы системы, и это тоже достигается в ходе контрольных мероприятий.

Своевременный контроль – это необходимое условие достижения намеченных целей, решения поставленных стратегических задач, одной из которых в большинстве стран определено повышение эффективности государственных расходов, использования общенациональных ресурсов. Фактор времени приобретает особое значение в условиях современной нестабильности развития мировой экономики, когда последствия задержки с выявлением и устранением возникающих проблем нарастают с каждым упущенным месяцем, а то и днем. Поэтому необходимо подчеркнуть, что организация работы высших органов финансового контроля требует высокой точности планирования мероприятий во времени, координации их друг с другом и с процессами, протекающими в подконтрольной сфере.

Своевременность контроля определяется, прежде всего, тем, насколько рекомендации по результатам его проведения способны повлиять на подконтрольные процессы: снизить риски, не допустить утраты имущества или неэффективного использования денежных средств, возместить причиненный ущерб и т.д. Разумеется, своевременность – далеко не единственное, но необходимое условие эффективного контроля. Без учета фактора времени контроль выпадает из системы государственного управления. Утрачивается функция обратной связи и интерес потребителей результатов контроля. Но главное, снижается возможность (а иногда даже целесообразность) выполнения рекомендаций, если они запаздывают.

Как Вы знаете, в Счетной палате Российской Федерации предварительный и последующий контроль являются приоритетными формами аудита.

Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления публичными ресурсами и имеет преимущество в предотвращении возможных нарушений до того, как они произошли. Осуществление высшим органом финансового контроля предварительного контроля зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в каждой стране.

Российское законодательство предусматривает предварительный контроль как одну из важнейших функций Счетной палаты. И в своей практической работе мы придаем ему большое значение не только в системе комплексного контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, но и при аудите различных федеральных и региональных программ.

Предварительный контроль проводится путем подготовки экспертных заключений по проектам соответствующих бюджетов, смет внебюджетных фондов, проектам федеральных, региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации. Целью предварительного контроля формирования проекта федерального бюджетаи государственных программ является определение достоверности и обоснованности показателей их формирования.

В соответствии с российским законодательством, предварительный контроль является важной составной частью бюджетного процесса и делает Счетную палату одним из ключевых его участников. Уже на стадии подготовки проекта бюджета к рассмотрению Парламентом Счетная палата готовит профессиональное заключение по наиболее важным параметрам этого документа и представляет свои рекомендации. Это позволяет обеспечить Парламент актуальной информацией, с учетом которой формируется его мнение о рассматриваемом проекте бюджета.

Именно своевременность осуществления такого контроля определяет его эффективность. Действительные или потенциальные проблемы, связанные с представленным Правительством проектом бюджета, выявляются и анализируются на самых ранних этапах бюджетного процесса. Благодаря этому значительно возрастает эффективность диалога между Федеральным Собранием и Правительством в ходе обсуждения и принятия проекта бюджета, повышается качество итогового документа.

Среди задач предварительного контроля формирования проекта бюджета наиболее важными являются:

- определение обоснованности, целесообразности и достоверности показателей, содержащихся в проекте закона о федеральном бюджете;

- оценка эффективности проекта федерального бюджета на очередной финансовый годи на плановый периодкак инструмента социально-экономической политики государства, его соответствия программным документам, условиям среднесрочного планирования, ориентированного на конечный результат;

- оценка качества прогнозирования доходов федерального бюджета, расходования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений.

Так, при подготовке заключения на проект федерального закона о бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов Счетная палата обратила особое внимание на наличие системных рисков, связанных с сохранением высокой зависимости российской экономики от ситуации на мировых рынках сырья и капиталов. В частности, с рисками снижения мировой цены на нефть ниже прогнозируемого уровня, а также с проблемами обеспечения прогнозируемого роста инвестиций в основной капитал и поддержания потребительского спроса без ускорения инфляции. Также в заключении Счетной палаты отмечалось проблемы межбюджетных отношений. Это существенная нагрузка на региональные и местные бюджеты в связи с возвратом ранее предоставленных бюджетных кредитов, что может осложнить социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов.

Целому ряд выводов и рекомендаций Счетной палаты нашел отражение в поправках к федеральному бюджету на 2013-2015 годы, а также при внесении изменений в федеральный бюджет на 2012 год. В том числе и по тем макроэкономическим параметрам, на которые было обращено внимание в ходе проведенного аудита. Что касается проблем региональных финансов, с учетом рекомендаций Счетной палаты по этому вопросу Правительству было предоставлено право на проведение реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам.

Своевременность контроля важна не только с точки зрения подготовки заключений на подготовительной стадии тех или иных проектов, но и с позиций надлежащей реализации уже утвержденных проектов или программ. То есть принцип своевременности не ограничивается применением предварительного контроля. Эффективный и своевременный контроль по факту, то есть в процессе деятельности подконтрольного объекта, представляется не менее важным.

На самом деле эти два вида контроля, различные по времени проведения, преследуют решение одних и тех же задач, только разными способами. Если предварительный контроль выполняет скорее превентивную, предупредительную функцию, позволяет снизить риск будущих нарушений, то контроль по факту (или последующий контроль) призван обеспечить своевременное обнаружение и исправление ошибок, выявить причины отклонений и способствовать их устранению. Разумеется, только своевременно полученные результаты контроля и основанные на них рекомендации могут быть использованы эффективно.

При этом нельзя сказать, что результаты контроля, полученные несвоевременно, например, по истечении определенного времени после окончания того или иного проекта, совсем не могут быть применены. Действительно, такой контроль не окажет влияния на объем затраченных ресурсов, некоторые параметры качества реализованного проекта и на эффективность расходования бюджетных средств в ходе его реализации. Но результаты такого контроля, проведенного даже с нарушением правила своевременности, в отдельных случаях могут быть использованы для наказания виновных в нарушениях и взыскания с них причиненного ущерба, то есть отчасти нести воспитательную и восстановительную функции.

Тем не менее, с прошествием времени возможности полезного применения результатов контроля все больше утрачиваются. Это связано и с ограниченностью срока исковой давности, срока привлечения к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности, с физическим выбытием различных активов и другими факторами. Тогда результаты контроля приобретают исключительно информационный характер. По ним практически невозможно выработать полезные рекомендации и принять действенные меры. Можно сказать, что затраты на проведение такого контроля сами можно охарактеризовать как недостаточно эффективные.

Действующий стандарт ИНТОСАИ ISSAI 400 «Стандарты финансовой отчетности в государственном секторе» закрепляет общие принципы, на которых должны основываться все аудиторские заключения. Одним из них является как раз своевременность аудита. Принцип своевременности аудита предполагает, что «аудиторское заключение или отчет должны оформляться без промедления, так как представляют наибольший интерес для адресатов и пользователей, особенно для тех, кто должен предпринимать по его результатам необходимые действия».

Такой же подход реализован и в российских стандартах финансового контроля. Порядок проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и принятия решения по их результатам закреплен в Регламенте Счетной палаты Российской Федерации и стандарте СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», который детализирует основные положения Регламента. В соответствии с ними рекомендации должны быть:

- направлены на устранение причин выявленных нарушений и недостатков и при их наличии на возмещение ущерба, причиненного федеральному бюджету, государственным внебюджетным фондам, федеральной собственности;

- ориентированы на принятие объектами контрольного мероприятия конкретных мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, выполнение которых можно проверить, оценить или измерить;

- конкретными, сжатыми и простыми по форме и по содержанию.

Очевидно, что эффективность деятельности высших органов финансового контроля находится в прямой зависимости от степени решения проблемы, от выработки по итогам проверокчетких конкретных рекомендаций. Реализация рекомендаций по итогам проведенного аудита способствует не только устранению выявленных нарушений, но и, что не менее важно, совершенствованию деятельности проверяемых объектов.

В качестве примера хотел бы привести пример проверки строительства нового футбольного стадиона в г. Санкт-Петербург. По ходу реализации данного проекта изменилась сама его идеология. В связи с принятым решением ФИФА провести Чемпионат мира по футболу 2018 года в России, пришлось увеличивать размеры будущего стадиона с тем, чтобы он смог принять полуфинальный матч чемпионата. Затем руководство футбольного клуба «Зенит», который будет выступать на данном стадионе, выдвинуло ряд новых предложений, которые позволят его использовать в качестве площадки для концертных и развлекательных мероприятий. В результате смета строительства увеличилась в несколько раз и превысила 1 млрд. долл., что делает его самым дорогим стадионом в Европе после лондонского Уэмбли. А между тем, финансирование проекта осуществлялось полностью за счет бюджета г. Санкт-Петербурга.

По обращению руководства города Счетная палата провела тщательный анализ обоснованности предложенной подрядчиком сметы и разработала предложения, которые помогут снизить стоимость строительства почти на треть. Во-первых, был выявлен ряд факторов, который позволил подрядчику существенно завысить стоимость строительства. А во-вторых, мы предложили руководству города шире использовать механизмы частно-государственного партнерства и для финансирования весьма дорогостоящих технических новинок типа «выкатного, переворачивающегося футбольного поля» привлекать коммерческие структуры и в том числе спонсоров ФК «Зенит».

В таких ситуациях очень важно не только своевременно пресекать нарушения, ведущие к неэффективным бюджетным расходам, но и предлагать решения, которые могли бы предотвратить их повторение в будущем на других объектах. Например, после проверки строительства другого футбольного стадиона в г. Казани, где в этом году пройдет летняя Универсиада, Счетная палата признала его проект оптимальным по соотношению цена-качество. В связи с этим мы рекомендовали использовать его как типовой для строительства других стадионов в рамках подготовки к Чемпионату мира 2018. Это существенно сузит лазейки, которые недобросовестные подрядчики могли бы использовать для необоснованного увеличения сметы. 

К сожалению, имеются и обратные примеры, когда к выводам и рекомендациям аудита не прислушиваются должным образом. В 2009 году на Саяно-Шушенской ГЭС произошла страшная трагедия: в результате аварии погибли 75 человек. Кроме того, была нарушена работа одного из крупнейших объектов электроэнергетики России, нанесен огромный материальный ущерб.

Между тем Счетная палата предупреждала о возможных проблемах еще за два года до аварии 2009 года. Наши аудиторы отмечали, что на многих электростанциях ОАО «РусГидро» «имеет место эксплуатация морально устаревшего и физически изношенного оборудования, выработавшего нормативный парковый ресурс 25–30 лет, износ которого составил почти 50%», а «степень износа отдельных видов гидротехнического оборудования – гидротурбин и гидрогенераторов гидросооружений – превысила 60% или достигла критического уровня». Получается, что выводы по результатам контроля были сделаны правильные и своевременные. Однако на практике необходимые меры по их реализации своевременно приняты не были.

Это, разумеется, ставит вопрос об ответственности виновных лиц на совершенно другой уровень. Хотя погибших уже не вернуть, да и гигантский ущерб не так легко возместить. Но негативный опыт – это тоже опыт. Сейчас в Федеральной Собрании идет работа над проектом новой редакции закона о Счетной палате. В декабре он был принят в первом чтении. И одна из задач, которую мы стремимся решить, связана как раз с тем, чтобы принятию мер по результатам и выводам наших контрольных мероприятий уделялось большее внимание, в том числе и со стороны правоохранительных органов.

В новой редакции закона в соответствии с лучшими мировыми практиками Счетная палата также наделяется правом проведения аудита эффективности, который предполагает не только исправление выявленных нарушений и недостатков, но и выработку рекомендаций для недопущения их впредь. И после принятия данного закона мы планируем ужесточить контроль за исполнением наших рекомендаций, что также должно способствовать повышению оперативности принятия решений по результатам наших проверок.

Мы также надеемся, что принятие новой редакции закона О Счетной палате повысит ее роль в предоставлении объективной и своевременной информации для международных инвесторов и представителей мировой бизнес-элиты как дополнительного независимого и авторитетного источника информации накануне принятия ответственных решений. 

Высшие органы финансового контроля обеспечивают выполнение очень важного запроса общества на получение объективной информации о деятельности органов власти по управлению национальными ресурсами. Они способствуют повышению эффективности всей системы государственного управления, прежде всего, в сфере экономики. В условиях мировой финансовой нестабильности, вопрос о контроле над расходованием бюджетных средств приобрел особенно высокий общественный статус. Его значимость, интерес к нему выходят далеко за пределы профессионального сообщества аудиторов.

Важность действенного внешнего контроля подтверждается многолетней практикой многих ВОФК стран мира. Далеко не в последнюю очередь его эффективность определяется своевременностью и качеством подготовки рекомендаций по результатам контроля. Можно с уверенностью заключить, что совершенствование методик своевременной подготовки аудиторских заключений и рекомендаций заключает в себе значительный потенциал повышения эффективности работы ВОФК.

Благодарю за внимание.

05.03.2013
Поделиться
Фото